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佩洛西窜台之外,白宫与国会互相甩锅,谁才是美国外交的主导者?

据环球网援引路透社消息,8月1日美国国务卿布林肯表示,佩洛西窜访台湾是她的个人意愿,“国会是一个独立的政府分支。”他呼吁中国不要因此加剧紧张局势。

同一天白宫国安会战略沟通协调员柯比向记者承认,美国政府参与佩洛西窜台计划,为其提供军机运送,提供情报、建议等支持,但他们不会猜测佩洛西可能的停靠点,佩洛西是否窜访台湾将由她自己决定。

这种国会与白宫相互甩锅或拱火事情还不少,比如此前拜登曾表示,五角大楼认为窜访台湾不是个好主意,他不清楚具体情况;佩洛西打算窜台的消息传出后,一众议员跟着拱火起哄。

不过,这也是美国外交的特色了:政令出多门,连基本的用一个声音说话都无法保证,一边是白宫不希望在这个时间点上挑衅中国,主管外交的国务卿表现出甩锅的态度;一边是国会议员频繁窜台,甚至在某些外交问题上指手画脚,仿佛国会才是真正的美国政府。

那么白宫与国会为什么总会出现这种分歧?

众所周知,美国宪法规定了美国三权分立的政治体制,总统掌握行政权,国会掌握立法权,联邦法院掌握司法权,通过分权达到制衡。然而事实上,美国的三权分立体制在很多层面上有交叉之处,比如外交。

根据美国宪法规定,总统与国会共享外交政策的制定权,但在具体的外交事务上又表述的含糊不清,仅仅规定了总统与国会的部分外交权限,比如总统有权缔结条约、任命大使;国会有权征收关税,管理对外贸易以及宣战。

从美国宪法来看,总统可以代表国家与他国签署条约,但宪法没有指明谁拥有废除条约的权力;国会可以宣战,但没有议和权……自美国宪法颁布后,关于外交权的权力分配问题一直没有厘清,总统和国会不仅在这个问题上争论不休,同时指责对方篡夺了自己的合法权力。

理论上,总统与国会在外交权上的争议应交由最高法院裁定,但是自美国建国后,最高法院将这一争议称为“政治问题”,一直采取回避态度。在历史上有限的几个案例中,最高法院的裁决有利于总统,但始终未对外交权划分作出最终裁决。

美国宪法的对外交权含糊表述就导致另一个问题——外交政策的不延续性。国会在外交政策制定中起到监督和制衡作用,有权审查、否定总统的外交政策。但是国会是由535名议员组成的庞大团体,每个议员有不同的价值观、利益牵扯,并且绝大部分议员缺乏必要的外交常识和情报渠道,甚至根本不懂外交,他们考虑更多的是背后的利益集团,因此国会议员实际上就是一群外行。然而这群外行却要指点白宫的技术官僚制定外交政策,那么可以想见美国的外交政策不可避免地会缺乏连续性。最典型例子就是拜登承诺向土耳其出售F-16,却遭到国会阻挠。

苏联解体后,美国国会议员在外交领域的独立性逐渐增强,一些议员开始在频繁与驻美国的各国大使、外国部长甚至国家元首举行会晤,这种接触进一步加深了“国会对美国外交起到重要作用”的影响,一些国家不得不在大使馆之外另成立专门的机构,即“游说团体”,通过与国会议员保持接触,使美国外交政策倾向于该国。

无论如何,国会议员依然不是专业的外交人员,美国国会在外交领域扩张的后果就是不懂外交的国会议员常常将美国价值观强行在全球推广,为美国的霸权主义为虎作伥,这也是美国议员频频窜访台湾的原因之一。

国会在外交领域扩张的另一个趋势是各种议员组成的小团体开始出现,涉及中国且较为正面的小团体包括“美中议会交流小组”,负面的比如“台湾事务议员团”,该团体致力于维护所谓的“与台湾关系法”。这些议员团体的出现导致国会难以维持最基本的一致态度,进一步加剧了美国对华政策的分裂。

此外由于议员分属两党,导致国会在外交政策制定上不可避免地反映出党派争端,比如民主党的克林顿政府希望签署《禁止化学武器公约》,但共和党主导的参议院认为该公约不符合美国利益,拒绝同意克林顿签字。近些年美国两党之间政治极化加剧,佩洛西窜台消息曝光后,共和党议员丝毫不考虑这会对美国带来严重危害,反而一味拱火,显然党派利益已经凌驾于美国国家利益之上。

针对国会在外交领域的扩张,历届美国总统的做法是从宪法未限制的领域引申出新的权力。比如根据美国宪法,总统是三军总司令,虽然宣战权属于国会,但总统有权使用武力维护国家利益和安全。在美国建国后发动的两百余场战争中,只有两次世界大战、1812年美英战争、美西战争和美墨战争是由国会宣战,其余由总统发动。

同时由此衍生出总统签署协议或条约的权力。根据美国宪法,总统与他国签署条约需要经过参议院三分之二的议员同意,但是二战后历届美国总统签署了大量条约或协议,比如著名《波茨坦协定》,均没有经过参议院同意。美国总统将这种条约或协议定义为“行政协定”,由总统的行政权引申而来,无须经过参议院投票。

美国总统与国会对外交权的争夺、最高法院的沉默凸显了美国政治制度的失败。诚然孟德斯鸠的出发点是好的,三权分立的最初设想是实现权力的制衡。

然而经过两百年的发展后,这种制度已经变成美国领导人互相甩锅、扯皮的借口;最高法院作为仲裁者,长期对美国宪法的问题不闻不问;国会议员不关注国内民生,反而大力干涉与其无关的外交领域;拜登作为美国三军总司令,居然堂而皇之地表示不知情;而佩洛西更是将个人问题国家化,国内问题国际化,为了一己私利,意图挑起战争。

现在再看看那些以美国制度为模板打造的国家,哪一个不是一贫如洗,战乱不断,历史与现实已经证明,美国的政治制度已经彻底失败,美利坚早已不配称为引导世界的“灯塔”。

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