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今天，我们有幸邀请到了熟悉净地与城市更新项目的投资测算工作;熟悉湾区主要城市旧改政策，具备丰富的项目拓展与城市更新实操经验的肖凯老师在线全方位给大家做关于广州市城市更新中"国进民退"的政策及应对策略的分享，不管你对城市更新政策了解还是不了解，或是了解过基本的，相信听完这次分享会后一定会受益匪浅！

近年来广州市不少行政区颁布了城市更新政策细则，鼓励国企特别是区属国企介入"三旧"改造的前期工作。在该背景下，越来越多开发商特别是本土房企也在探索与区属国企进行合作的可能性。

 

1、 三个典型区域之黄埔区

【背景】黄埔区是目前广州市推进城市更新最快的行政区，受拆除进度影响，开发商和房地产投资者也对黄埔区的预期有了较大提升，也正因为这点黄埔区在近年是房价上涨最快的行政区，在城市更新过程中，区属国企功不可没。

【政策】》："农村集体应当通过广州公共资源交易中心或黄埔区农村集体经济组织资产财务管理服务中心公开引入旧村改造项目合作意向企业、合作企业，择优确定合作企业；鼓励具有城市更新开发经验的区属国有企业参与旧村改造项目合作开发。"

【企业】高新区集团：蟹庄村、重岗村等项目；科学城集团：鱼珠旧城、旺村等项目；知识城集团：莲塘村、均和村等项目；开发区投资：珠江村、新溪片区等项目；人才集团：港湾一二村旧城改造等项目。

【模式】黄埔区的旧改项目中，区属国企承担"兜底"角色为主。主要是政府为了防止城市更新项目单独由开发商推进会出现的烂尾风险，给项目强制性加了个"裁判员"，监督前期服务公司和开发商的工作开展以及费用支出；在股权比例设定上，区属国企一般在项目中持股20%-30%（含全流程），但股权性质多为干股，多数项目中区属国企并不履行出资义务，实际出资由前期服务公司和开发商承担；但对外政府以及站台式活动基本是打着区属国企的旗号，但干活的主要还是平台公司和开发商，特别是在正式合作企业中标之前。

【特点】尽管区属国企相关的正式政策颁布较晚，但黄埔区是全市最早运用区属国企模式的区域，也是目前运用最为成熟的；该过程中，区属国企发挥"兜底"角色，但又给予市场主体包括前期服务公司和开发商充分的工作和资金权限，通过最大限度调动社会资本的积极性，推动黄埔区"快拆快建"。也正是因为这一点，为了"足够快"，黄埔区的城市更新中，合作企业是国企的项目并不多见（华润的新溪村、科学城的鱼珠旧城改造是少数）。

 

二、三个典型区域之白云区

【背景】白云区是2020年广州市提出的三年行动和五年方案中，拟改造土地面积最大的行政区，标图建库面积超过2400公顷，这个体量占整个广州市将近20%，可以说白云区未来的城市更新模式特别是区属国企将深刻地影响整个广州市未来五年的城市更新动向。

【政策】《广州市白云区人民政府办公室关于印发白云区加快推进旧村庄全面改造深化城市更新高质量发展的实施意见的通知（云府办〔2021〕43号）》：

"第三条 鼓励区属国企参与旧村庄全面改造前期工作，由属地镇街组织，委托区属国企作为前期服务企业，建立前期服务关系，约定由区属国企开展基础数据调查、方案编制、地价评估等前期工作。

第五条 区属国企的前期服务收益（含区属国企支出部分）可按改造总成本的一定比例在招商方案中予以明确。区属国企符合政策要求的前期投入，可纳入改造成本。

第十三条 坚持在规划管控下实现公开化、市场化，积极推行公开竞争机制。项目实施方案批复后，由属地镇街牵头，会同区属国企制定项目招商文件，项目招商文件应包含合作企业资格、改造对象基本情况、区属国企前期服务收益归垫、片区民生基础设施集中建设费用缴纳、评审办法及标准等内容。项目原则上要求通过我市公共交易平台公开选择合作企业。旧村改造项目采取"竞价"方式招选合作企业，以项目的改造总价为起拍价，经各方竞价后，由价高者竞得，竞拍所产生的溢价部分参照我市相关规定进行分配。"

【企业】白云公资、白云高新投、白云金控（合作机构）、白云城投、白云产投五家企业。

【模式】白云区的旧改项目中，区属国企不是单纯的"裁判员"，还是起步运动员。区属国企主要开展数据调查、方案编制和地价评估等工作，相关数据成果由政府机构把控，认定后方能明确在招商文件中，之前部分本土民营房企已完成的方案成果并不受政府待见，甚至逐步退出与村的协议及前期工作；与黄埔区不同，目前政策明面和实质上并未明确区属国企是否需要在合作主体中占股，而是为区属国企的收益兑现明确了合法可行的路径，那么这样一来，区属国企在招商阶段退出可能性的就较大；此外，还首次提出了"竞价"模式，以改造总价为起拍价，一是对意向介入企业设置了更高门槛，二是市场竞争更加公开透明化，"定向"拿村难度加大。

【特点】白云区的区属国企的政策倾斜更明显，其制定的政策也是目前所有区里面最为细化的，实际上白云区的城市更新也是广州市所有区里政府主导性最强的；本身白云区的旧改流程就较为特殊，其它区步骤基本是数据固化→公开（定向）招商→方案编制，即使企业中标，由于指标未稳定那么面临的不确定性也很强，因此招商阶段也基本没企业来抢；但白云区步骤是数据固化→方案批复→公开招商，企业中标后指标已经是明确的，面临的不确定性大大降低，其实是非常有利于国有企业作为合作企业的身份进来，因为多数国企特别是新进入广东的央企想大力拓展城市更新，但是由于中标后指标不稳定可能会造成国有资产流失以及对外合作等风险，一直未能顺利拓到项目，那么考虑到白云的旧改前期工作由区属国企负责，这种合作就具有一定合作基础了，因为国企对国企的合作相对较为简单和纯粹，包括我们目前服务的几家央企，也是因为白云区流程的特殊性和区属国企的政策，正在与区属国企开展谈判。

 

三、三个典型区域之南沙区

【背景】南沙区是大湾区的地理中心，由于南沙自贸区和上层规划加持，南沙区也是近年来房价上涨最快的区域之一。升龙的金洲、冲尾村是广州市首个通过公共资源交易中心中标的旧村改造项目，近年来由于区属国企的相关政策，城市更新又有了一些新的变化。

【政策】《广州市南沙区人民政府办公室关于印发南沙区加快旧村更新改造推进高质量发展的工作方案的通知（穗南府办函〔2021〕8号）》："四、保障措施 2.鼓励国有企业参与，有序推进实施。支持、引导和鼓励区属国有企业依法依规参与南沙区旧村庄改造项目。区属国有企业可根据管委会、区政府授权或工作安排（包括但不限于授权委托、会议纪要等形式）参与南沙区旧村改造项目相关工作；也可通过成立城市更新基金、产业投资平台等资本运作方式参与。"

【企业】新增旧改项目基本由南沙区城市更新投资发展有限公司负责前期工作。

【模式】南沙区新增的旧改项目，前期工作基本由南沙区城市更新投资发展有限公司主导推进。前期工作除了意愿表决由村集体经济组织自行开展外，新项目的数据调查要由南沙城投组织开展，已经做完数据调查进入片策方案环节的的同样要由南沙城投负责组织开展，尽管做了新老划断，政府主导特色仍较为突出；在合作模式层面，政策约定可由区属国企牵头成立城市更新产业基金，用于更新项目产业转型升级的资金融通，可见政府对南沙区旧改的聚焦重点更多是放在产业如何落地上，至于区属国企是否参股项目或者招商退出等细节，并未做过多政策约束。

【特点】南沙区的金洲村是全市第一个通过公共资源交易中心中标的旧村改造项目（2018年），但近年来随着产业导入要求以及区属国企的成立介入，城市更新市场有所放缓，在近年几份对外及内部文件中，针对不同阶段的旧村，"分批推进，产业优先"的城市更新政策倾向较为明显，产业方案成为项目能否优先推动的掣肘；此外，目前南沙区旧改的前期只由南沙城投这个唯一的区属国企负责推进，那么该国企的对外方针及执行路径就尤为重要，从目前内部文件来看，南沙区将近30多个旧村改造的前期工作需要由其主导，其中一半需在年内完成基础数据调查，如果不对外合作，那这个工作量显然难以完成。

4、 其它区政策梳理

【增城区】《市规划和自然资源局增城区分局关于征求深化城市更新工作推进高质量发展的实施细则（征求意见稿）意见的函（2021年4月）》：

"五、探索城市更新难点解决路径（二十二）强化政府前期主导。探索由政府或区属国企主导完成前期数据调查、实施方案编制和拆迁安置补偿方案制定等前期工作后，以项目公开招标的形式明确任务要求引入合作企业直接开展拆迁和建设，提高前期工作效率，加快项目实施。区属国企可向引入的合作企业或通过项目公开挂牌竞价等方式收取合理利润的前期服务费。前期服务-费纳入改造成本。"

【花都区】《中共广州市花都区委广州市花都区人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见（花发〔2020〕18号）》：

"三、联动改造，政策保障升效能出成果（五）两级联动，加速项目实施。提升开发主体参与城市更新的深度，在机场等重点片区探索企业参与土地一二级开发和运营联动模式，引入大型优质国企与区国企合作，允许国企在政府监督下参与土地一级整理，实施开展片区规划策划、土地整理、基础设施建设、城市运营、产业导入等工作。"

五、各区模式总结

目前由区属国企推进的旧改改造前期工作，主要包括数据调查、方案编制和地价评估等，前期工作的一般推进顺序是是由镇街组织进行意愿表决后，区政府根据表决结果和初步改造方案，开展入库或者纳入城市更新计划后，由区属国企开展相关前期工作。

除上述三个行政区，目前对区属国企同样有政策要求的还有花都、增城、越秀区等，一般来说，区属国企政策越明显，政府主导性就越强，民企企业如果想要通过市场化介入或者快速推进项目，势必会遇到来自政府层面的阻力。

从目前了解情况来看，市场化程度较高的是番禺区、黄埔区、荔湾、从化区等，这些区域尚未出台区属国企的相关政策，从公共资源交易中心的公开招商来看，也是以民营开发商为主，市场主体积极性相对较高，且项目推进速度相对较快。

区属国企政策各区特色不同，一定程度上体现了政府诉求。简单概括，就是黄埔区"国企兜底、先拆后批"，白云区"方案前置、完全主导"，南沙区"分批推进、产业优先"，增城区"探索为主、竞价合作"，花都区"绑定基建、联动改造"等。

不同主体如何应对区属国企政策

【对前期服务公司】一定程度上挤压前期服务商公司对前期工作方案成果的影响力以及对开发商投资溢价的收取，如何更好控村特别是影响表决结果成为关键竞争力。建议与区属国企开展接洽和合作，同步引入有实力的资金合作方，提升对区属国企和开发商的议价能力。

【对民营开发商】拥有较强产业资源或者成熟运营经验的民营开发商将会受到欢迎，对民企来说如果介入政府主导较强的行政区可能需要借助国企力量，如白云区和南沙区等，布局市场化程度较高的行政区，如黄埔区和番禺区等可能有助于项目更快落地。

【对国企开发商】迎来利好，因为前期工作由区属国企主导，与区属国企开展合作更加直接，符合国资审计要求，但如何控存可能成为项目掣肘，特别是前期费用如何解决可能对国企体制的灵活性提出了更高挑战，建议与有实力的前期服务公司探索三方合作的可能性。